kgf [4]对于凯尔森来说，宪法司法保障的理念和集中审查模式的创立既是对时代性挑战的响应，又是对纯粹法理论的应用。
[16]胡建森：《行政法学》，法律出版社1998年版，第176页。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者——机关，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础，则在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。
当时，有学者认为传统的行政组织法研究都根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度，[10]他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即成为独立的法律人格，只有具备法律上的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为，并指出：行政法上的行政组织，其核心问题在于是否具有主体资格。这一理论的显著特征在于：它聚独立性、散见性、整合性为一体，作为一个基础性的理论，它有着自己独立的内容，即对行政主体这一法律有机体的内部构造的研究（有关行政组织问题的研究）。[13]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第143页。（6）授权性行政主体，即私法人、自然人接受授权成为行政主体。另一方面，行政主体理论的其它内容又散见于或渗透于行政主体的整个运作过程的研究之中（如关于行政主体的行为、行为责任的研究），为构架整个行政法学理论体系起着提纲挚领式的基础性作用。
（5）公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资成立的，具有权利能力的行政组织。[15]（台）涂怀莹：《行政法原理》，台湾，五南图书出版公司修订4版，第217页。分析意见和办法关于救助范围的规定，只是在字面表述上有一点点的不同。
以此为对象，在学理上进行回顾和总结，对地方政府社会救助职责的履行过程与实际状况加以分析，并进而探索提升政府履行社会救助职责的绩效所关涉的法律调整问题，具有在转型社会时期依法规制政府民生建设，推进社会救助的公法理论完善的实践意义和理论价值。政府履行社会救助职责不仅仅只是关心履行职责的量的问题，还应该关心履行职责的质的问题。李瑞宾（1981-），男，河北馆陶人，硕士，从事宪法学与行政法学研究。当然这里不免存在着一个中央与地方之间的职权关系及其中的协调机制问题。
综上所述，通过解析舟曲特大山洪泥石流灾情发生甘肃省政府等地方政府在社会救助职责的履行和践行中运用和遵守有关制度规范这一实证样本，可以为考察公民社会权利实现的制度化、政府社会救助行政的规范化提现实依托和直接启示，并因此有着对于着力推动我国行政法治进程的镜鉴作用。实践表明，其中特别重视运用制度规范对于其中实体标准、操作规程和协调机制等进行明确，是一个有效的保障举措。
社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此政府救助行政必须予以法治化，应当体现人本理念，提高政府履行社会救助职责的综合性、持续性，以及及时性、适足性，以切实满足公民的生存需求和发展需要。社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此要求政府行动必需法治化。第三，公民社会救助权的满足和政府履行社会救助的职责是符合公共利益的。摘要: 在强化社会管理和切实保障民生的转型发展时期，以甘肃省政府舟曲救援为特定研究对象，考察地方政府履行社会救助职责的依据、过程与实效，具有一定的理论意义和实践价值。
第二，社会救助主体的普惠性和范围的明确性。由是观之，针对特定情形下的公民特定个体或者一定群体范围以内的物质或综合精神利益的支付或者救助，就其公民个体利益的保障是和公共利益的实现之间而言，是在其价值的出发点和落脚点上相吻合的。在舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，中央政府的统一领导、有力支持和协调统筹，地方政府中甘肃省政府等的迅速行动、认真履职和强力实施对保障受灾群众的生活、生产秩序维护的有序开展都是必不可少的。救助范围是因此次地质灾害导致基本生活难以维持的受灾群众。
但是，在立法体例上，是专门制定《社会救助法》，与已有的《社会保障法》相并列为社会行政法或者说社会法的组成部分，抑或分别在《防震减灾法》等灾害防治法律中加以规定，还是如上所述制定专门的《应急救助法》，尚待进一步分析。如果在行政过程论的视角分析，更应强调在单一的相对完整的行政行为程序规范的以往立法思维上的转变。
其中一个比较明显的因素就是在舟曲救灾这样的紧急行政中，对及时性的衡量与平日行政有哪些区别？行政的权限综合、行政程序的繁简采用都是需要衡量的。政府履行社会救助职责与受灾群众自救自助之间不是相互冲突的关系。
有学者指出，政府应该是公共物品的主要供给者，然而，如果没有地方政府，这些公共服务事业就必须要由中央政府自己承担，或组织新的机构来专门负责，其中任何一种方式都将增添其公共服务进程的复杂性，加大其成本，甚至会造成各地公共服务供给机制的严重扭曲。在这个意义上来看，受灾群众的自救自助始终是其基座。补助政策和标准又分为应急期救助、过渡期救助、遇难人员抚慰和安葬费、居住房屋倒塌重建补助四个方面。意见指出，要加强财政救灾资金和社会捐赠资金使用的监督检查，纪检、监察、审计部门负责对款物发放全过程的跟踪审计和全程监管。毕竟，中央政府和地方政府所承担的职能是明显不同的。要把城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和三孤人员作为救助重点。
[5] 莫纪宏：《实践中的宪法学原理》，中国人民大学出版社2007年版，第178、179页。这样的救助效果很难说是体现了设置、保障社会救助权利的初衷。
[16] 赵颖：《服务型政府视角下的应急救助及行政法的回应》，载《河北科技大学学报(社会科学版)》2009年第1期。这与其存在的正当性相对称，是其法治化的内在根据和逻辑起点之一。
忽视这些所可能导致的一个非常直接的后果，就是基本生活难以维持的受灾群众获得社会救助后，其生活水平可能要超出那些基本生活勉强得以维持的受灾群众。但是在执行过程中，地方政府则显然是社会救助的直接担负者和具体落实者。
该办法对受灾群众基本生活救助分为两个阶段。除了这一主要的规范性文件，为了保障甘肃省通往舟曲抢险救灾生命通道的有序畅通，省公安厅于8月8日发出紧急通告，决定对通往舟曲灾区道路实施交通管制。但是，在另一方面，对于限制人民基本权利，也必须是基于公益方可为之。当然，问题的另一面是在其给付或救助中的利益内容及其限度的适当性同样不可忽视。
而在这一方面，调整中央与地方关系的法律完善尚待加强，将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径。社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。
[9] 沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社2006年版，第23页。比如对安置方式的阶段划分、对受灾群众基本生活救助的阶段划分等，体现了对灾区群众生命安全、生活秩序和心理健康以及生产自救的切实关注和协同救援。
[8] 陈新民：《法治国公法学原理与实践》（上），中国政法大学出版社2007年版，第337页。在行政机关实施法律的过程中，一个重要的任务就是应当通过行使行政职权来有效地维护宪法所保护的各项公民权利的实现[6]。
甘肃省民政厅出台了《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》（以下简称办法）。政治国家通过设立公民身份，确认作为市民社会存在条件的基本人权，在基本人权的范围之外，赋予远远超出基本人权保护水平的公民权利来作为对市民社会实现身份转化的逻辑条件[5]。最后，需要在行政组织法制、行政程序法制和行政责任法制三个主要环节或者说方面加以科学设计和详密充实，以能够为公民社会救助权益的保障过程中的政府积极有为并且适当作为、乃至于最佳行政[15]提供法制轨道上的激励和导控。由此反观上述意见、办法等规范性文件关于救助范围的规定，可见还不甚明确
这里涉及到的一个关键问题就是对公共利益的分析和判断。当然，由政府行政、包括积极行政相对于公民权利的辅助性原则出发，政府救助并不取代受灾群众的自救自助，并且以工代赈等诸多方式将受灾群众进行劳动组织和生产帮扶，本身就是一种政府救助和公民参与的有机结合。
舟曲灾情发生后，政府对受灾群众一系列救助的出发点和追求的救助目标之一就是能使受灾群众尽快的从灾难中尽快解脱出来并走向正常生活、生产的轨道，维持受灾地区的正常社会秩序。救助的范围是基本生活难以维持的受灾群众，那么因此次灾害导致基本生活灾后最初能以维持的受灾群众、基本生活勉强能以维持的受灾群众能够享受到社会救助的权利吗？基本生活难以维持的时间间隔点在哪里？这些在意见和办法中都没有得到体现。
第二，在政府救助的复杂过程中，综合衡量效率、公平等价值目标，需要在政府给付、行政规制的手段方式的匹配、整合，在物化资源与精神抚慰的协调跟进，在程序的规范化和随机性的适度互补诸多方面加以凸显，作为在政府救助过程中的行政行为法律制度、行政程序法律制度构设中的着力点。[11] 郭道晖：《论社会权力——社会体制改革的核心》，载《中国政法大学学报》2008年第3期。
